L’erreur serait de regarder les treize réserves formulées par la Cour constitutionnelle comme de simples corrections techniques apportées à une loi ordinaire.
Elles ont une portée beaucoup plus importante.
Dans son arrêt R.Const. 2695 du 28 juillet 2026, la Haute Cour a déclaré conforme à la Constitution la loi fixant les conditions d’organisation du référendum, mais sous réserve de treize dispositions : les articles 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 19, 21, 23 et 43. Surtout, elle a ordonné que son arrêt soit publié en annexe au Journal officiel afin que, lors de l’application de la loi, il soit impérativement tenu compte de ces réserves.
C’est précisément ici que se trouve le cœur démocratique de la décision.
1. La Cour n’a pas laissé le référendum sans règles
Un référendum est, par définition, une expression directe de la souveraineté populaire.
Mais démocratie ne signifie pas absence de règles.
La souveraineté populaire s’exerce dans un ordre constitutionnel. Le peuple vote, mais la question qui lui est soumise, la procédure utilisée, les institutions qui l’organisent et les conséquences juridiques du vote doivent être préalablement encadrées.
C’est ce que la Cour constitutionnelle vient précisément de rappeler.
En soumettant treize articles à des réserves, elle a refusé que certaines formulations de la loi puissent être utilisées de manière trop large ou ambiguë.
La Cour a donc joué son rôle de gardienne de la Constitution : permettre l’expression populaire, mais empêcher que le mécanisme référendaire soit transformé en instrument juridiquement incontrôlable.
2. L’article 3 : le référendum doit rester juridiquement défini
La première exigence démocratique est la clarté.
Un peuple appelé à voter doit savoir exactement sur quoi il vote.
Une loi référendaire ne peut donc pas utiliser des notions suffisamment larges pour permettre à l’autorité chargée de l’organisation du scrutin de déterminer ultérieurement, selon les circonstances, ce qui peut ou ne peut pas être soumis au peuple.
La réserve de la Cour doit ainsi être comprise comme un principe de sécurité démocratique :
pas de référendum sans objet juridiquement identifiable.
Le citoyen ne doit pas être placé devant une question dont les contours seraient déterminés après coup.
3. L’article 4 : la souveraineté populaire n’est pas un pouvoir illimité
C’est probablement l’un des points essentiels.
Le fait qu’une question soit soumise au peuple ne signifie pas que toutes les limites constitutionnelles disparaissent.
La démocratie directe ne signifie pas que le référendum devient supérieur à la Constitution.
Le peuple exerce sa souveraineté dans le cadre constitutionnel applicable à la procédure engagée.
C’est pourquoi la réserve apportée à l’article 4 peut être lue comme un verrou contre une conception du référendum qui permettrait de tout soumettre au vote populaire sans distinction.
Le peuple peut décider ; mais la procédure par laquelle il décide doit elle-même être constitutionnelle.
C’est une distinction fondamentale.
4. L’article 5 : empêcher l’élargissement artificiel du champ référendaire
La Cour a également encadré l’article 5.
Cette intervention participe de la même logique : le mécanisme référendaire ne doit pas devenir une procédure générale permettant de contourner les mécanismes constitutionnels existants.
La démocratie référendaire suppose donc deux choses :
une véritable volonté populaire ;
un cadre juridique qui protège cette volonté contre toute instrumentalisation.
Autrement dit, la Cour ne protège pas seulement la Constitution contre le pouvoir politique.
Elle protège également la volonté populaire contre une utilisation juridiquement dévoyée du référendum.
5. Les articles 7, 9 et 10 : protéger la sincérité de la consultation
Une démocratie ne se résume pas au fait de placer une urne devant les citoyens.
Encore faut-il que le citoyen sache ce qui lui est demandé, que la procédure soit transparente et que les différentes étapes du processus soient juridiquement déterminées.
Les réserves concernant les articles 7, 9 et 10 participent de cette logique d’encadrement.
Le référendum doit être une consultation réelle, intelligible et juridiquement sécurisée.
La Cour constitutionnelle transforme ainsi le référendum en acte de souveraineté encadré, et non en simple instrument politique.
6. L’article 8 : la question décisive de la nouvelle Constitution
C’est ici que le débat devient particulièrement sensible.
La possibilité de distinguer une révision de la Constitution existante et l’élaboration d’une nouvelle Constitution ne doit pas être confondue avec un droit automatique de prolonger un mandat présidentiel.
Même lorsqu’un peuple est appelé à se prononcer sur une nouvelle architecture constitutionnelle, cela ne signifie pas que toutes les conséquences juridiques sont automatiquement acquises.
Il faut encore déterminer :
Qui exerce le pouvoir constituant ?
Quelle procédure est utilisée ?
Quel est le contenu du projet ?
Quelles sont les règles transitoires ?
Quel est le sort des institutions existantes ?
Et surtout :
quel est le statut juridique des mandats déjà exercés sous la Constitution précédente ?
La réserve sur l’article 8 est donc fondamentale pour le débat actuel.
Elle permet de distinguer deux notions que certains discours politiques ont tendance à confondre :
changer de Constitution n’est pas juridiquement synonyme de remettre les compteurs depolitiques à zéro.
7. L’article 12 : la procédure doit rester transparente
La démocratie constitutionnelle exige que chaque étape du processus soit identifiable.
Qui convoque ?
Qui organise ?
Selon quelles règles ?
Avec quels contrôles ?
Avec quelles voies de contestation ?
L’encadrement de l’article 12 participe de cette exigence.
La Cour constitutionnelle ne s’est donc pas contentée de reconnaître le principe du référendum. Elle a cherché à garantir que sa mise en œuvre soit suffisamment précise pour éviter l’arbitraire.
8. L’article 14 : protéger la régularité du processus
Le référendum doit être organisé dans des conditions qui permettent de garantir la régularité de la consultation.
La démocratie suppose des règles connues à l’avance.
L’autorité organisatrice ne peut pas disposer d’une liberté illimitée pour définir les conditions essentielles de la consultation.
C’est précisément l’utilité du contrôle constitutionnel : transformer une volonté politique en procédure juridique.
9. L’article 19 : le peuple doit être le véritable décideur
Un référendum n’a de sens démocratique que si le peuple est effectivement appelé à décider.
Le pouvoir politique peut proposer.
Le Parlement peut légiférer.
La Cour constitutionnelle peut contrôler.
Mais, dans la logique référendaire, le peuple tranche dans les limites de la question qui lui est légalement soumise.
La Cour cherche ainsi à éviter que le référendum ne soit qu’une formalité destinée à valider une décision déjà entièrement arrêtée par les institutions.
10. L’article 21 : encadrer l’expression de la volonté populaire
La volonté populaire doit pouvoir être exprimée selon des règles objectives.
L’encadrement de l’article 21 s’inscrit dans cette philosophie générale : la consultation populaire doit être organisée de manière à préserver sa sincérité et sa lisibilité.
C’est une conception exigeante de la démocratie.
Une démocratie sérieuse ne se contente pas de demander au peuple de voter.
Elle garantit également les conditions dans lesquelles ce vote acquiert une véritable portée juridique.
11. L’article 23 : la démocratie doit avoir une conséquence juridiquement définie
Un référendum ne peut produire des effets juridiques indéterminés.
Le citoyen doit savoir ce que son « oui » ou son « non » signifie.
C’est pourquoi l’encadrement de cette disposition est important.
La souveraineté populaire doit être suivie d’une conséquence juridique claire.
Sinon, le référendum risque de devenir une consultation politique sans véritable sécurité juridique.
12. L’article 43 : la Cour ferme la boucle du contrôle
La réserve portant sur l’article 43 doit également être replacée dans cette architecture générale.
La Cour ne s’est pas limitée à contrôler le début du processus.
Elle a également veillé à ce que son encadrement accompagne l’application de la loi.
C’est précisément pour cette raison qu’elle a ordonné la publication de son arrêt en annexe au Journal officiel.
Cette décision est particulièrement importante.
Elle signifie que les réserves de la Cour ne sont pas destinées à rester dans les archives judiciaires ou dans les commentaires des juristes.
Elles doivent accompagner la loi dans son application.
Le constituant dérivé, le législateur et les autorités chargées d’appliquer la loi doivent donc tenir compte de cette interprétation.
13. Treize réserves, un même principe : la démocratie sous contrôle constitutionnel
Pris séparément, les treize articles peuvent apparaître comme des corrections techniques.
Pris ensemble, ils révèlent une véritable architecture.
La Cour semble avoir voulu établir quatre principes.
Premier principe : le peuple doit pouvoir s’exprimer.
La Cour n’a pas fermé la porte au référendum.
Deuxième principe : la consultation doit être juridiquement encadrée.
Le référendum ne peut pas être organisé selon des règles vagues ou extensibles.
Troisième principe : la volonté populaire ne dispense pas du respect de la Constitution.
Le peuple est souverain, mais la procédure d’expression de cette souveraineté doit rester constitutionnelle.
Quatrième principe : aucune procédure référendaire ne peut, par elle-même, transformer une interdiction constitutionnelle en droit nouveau.
C’est ici que l’article 220 retrouve toute sa force.
LE MESSAGE POLITIQUE ET JURIDIQUE DE L’ARRÊT
La lecture globale de l’arrêt permet donc de défendre une thèse simple :
la Cour constitutionnelle n’a pas organisé un passage vers le troisième mandat ; elle a organisé les garde-fous devant lesquels toute tentative de transformation constitutionnelle devra passer.
La nuance est essentielle.
La Cour n’a pas rendu un arrêt individuel disant :
« Félix Tshisekedi ne pourra jamais être candidat à un troisième mandat. »
Ce serait aller au-delà de la portée de la décision.
Mais elle n’a pas non plus consacré le raisonnement inverse :
« Le référendum permet de supprimer librement la limitation des mandats. »
Elle a fait quelque chose de juridiquement plus subtil : elle a accepté le principe d’un cadre légal pour l’expression référendaire tout en imposant des réserves destinées à empêcher que ce cadre soit appliqué sans contrôle.
Cette lecture est confortée par le fait que le Président de la République a ensuite demandé au Parlement une nouvelle délibération de la loi, précisément après les réserves de la Cour. Le Bureau de l’Assemblée nationale a annoncé que cette nouvelle délibération devait permettre d’intégrer les clauses interprétatives et les modifications exigées par la Haute Cour.
LA COUR A DONC BALISÉ LA ROUTE, ELLE NE L’A PAS LIBÉRÉE DE TOUTE RÈGLE
C’est probablement la meilleure manière de comprendre R.Const. 2695.
La Cour a laissé ouverte la possibilité de l’expression de la souveraineté populaire.
Mais elle a placé des panneaux de signalisation juridiques tout au long de la route.
Elle a dit, en substance :
Vous pouvez consulter le peuple, mais vous devez respecter la Constitution.
Vous pouvez organiser un référendum, mais vous devez respecter les règles qui encadrent le référendum.
Vous pouvez envisager une évolution constitutionnelle, mais vous ne pouvez pas confondre évolution constitutionnelle et suppression automatique des limites constitutionnelles.
Vous pouvez invoquer la souveraineté populaire, mais vous ne pouvez pas utiliser cette souveraineté comme in instrument pour neutraliser les garanties de l’États de droit.
C’est là que réside la portée démocratique de l’arrêt.
LE VRAI TRIOMPHE EST CELUI DE L’ÉTAT DE DROIT
L’arrêt R.Const. 2695 peut donc être lu comme une décision de compromis institutionnel : la Cour ne bloque pas le principe du référendum, mais elle refuse de laisser son organisation échapper aux exigences constitutionnelles.
Les treize réserves sont, dans cette perspective, beaucoup plus qu’une série de corrections rédactionnelles.
Elles constituent un balisage juridictionnel.
Et ce balisage protège deux choses à la fois :
la souveraineté du peuple et la suprématie de la Constitution.
C’est précisément cette combinaison qui définit une démocratie constitutionnelle.
Le peuple doit pouvoir décider.
Mais il doit décider dans un cadre où les règles du jeu sont connues, contrôlées et respectées.
Voilà pourquoi l’arrêt R.Const. 2695 peut raisonnablement être présenté non comme une autorisation implicite d’un troisième mandat, mais comme une décision qui encadre juridiquement la voie référendaire et renforce les exigences de légalité, de transparence et de sécurité constitutionnelle.
Et tant que l’article 220 de la Constitution demeure applicable, le débat sur une simple révision constitutionnelle reste juridiquement distinct du débat, beaucoup plus complexe, sur l’éventuelle adoption d’une nouvelle Constitution.
La démocratie ne consiste donc pas seulement à donner la parole au peuple.
Elle consiste aussi à garantir que personne pas même la majorité, pas même le pouvoir politique, pas même une procédure référendaire ne puisse disposer de la Constitution en dehors des règles qu’elle-même établit.
Sylvain Mwamba
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